Преди реформите и след това

Администрацията у нас просто измисля някакво решение на възникнал проблем, изготвя проектозакон и после се аргументира за него

 Светла Костадинова, изпълнителен директор на Института за пазарна икономика

Всеки ден постоянно ни се налага да правим избор между варианти и алтернативи. Повечето от тях вземаме след анализ на очакваните ефекти и желаните резултати.

Но българската администрация не работи така. Тя не прилага метода на предварителната оценка на въздействието. На фона на активната законодателна дейност това е твърде стряскащо. Можем само да предполагаме колко милиона лева допълнителни разходи парламентът е наложил на бизнеса и гражданите, без това да е довело до по-добри резултати - нови работни места, по-добри условия за живот, конкуренция и т.н. И не само той. Разходи под различна форма създават почти всички административни структури (дълго време за дадена процедура, такси за услуги, изисквания към бизнеса и т.н.), както и всички общини.

Оценката на въздействието е път за намиране на решение на всеки проблем. Да го наречем начин на мислене, при който чрез задаване на конкретни въпроси се стига до работещо разрешение на определен казус. За съжаление, българската администрация прави тъкмо обратното. Първо измисля някакво решение, изготвя проектозакон и после се аргументира за него. Най-често тази аргументация е под формата на една страница общи приказки, че предлаганият текст ще „регулира обществените отношения” и няма „да изисква допълнителни финансови средства от държавния бюджет”. Все едно да се опитваш да решиш проблем с недостиг на служители за определена бърза поръчка с купуването на нов офис, като убедиш акционерите, че това ще подобри работата на фирмата и няма да доведе до по-високи разходи. На практика обаче нито поръчката ще е свършена навреме, нито пък купуването на офис помага на фирмата да оцелее. Процесът на правене на публични политики у нас винаги е бил структуриран по този начин и затова е много лесно да се прокарват лобистки закони и промени.

Над 90% от законопроектите, внесени и разглеждани от парламента, са придружавани от една-две страници мотиви, които разказват проекта, но пък не дават никаква допълнителна информация, която да убеди заинтересованите страни/вземащите решение в необходимостта от приемането му. Това от своя страна утвърждава впечатлението, че проектите на нормативни актове се изготвят:

- без ясно знание какви ще са реалните последици;

- без ясна информация какви ще са необходимите разходи за държавата, бизнеса, гражданите и изобщо за всички засегнати страни;

- без обществени консултации със засегнатите страни, които да потвърдят/отхвърлят/подобрят конкретните предложения;

- без информация дали предложенията могат реално да се приложат, контролират и наблюдават от администрацията.

Практиката в България е далеч от прилагането на реална оценка на въздействието. Институтът за пазарна икономика наблюдава внесените в парламента законопроекти от 2009 г. и проверява за съответствието им с изискванията за придружаващи ги мотиви и обосновка. Досега над 90% от тях не отговарят на тези изисквания и формално не би трябвало изобщо да се допускат за разглеждане. Останалите 10% са меморандуми, споразумения и др. подобни, които не водят до преки ефекти за бюджета и икономическите субекти. Това се отчита и критикува и от Европейската комисия (май 2012), и от Световната банка (октомври 2010).

Директният административен товар върху икономиката от всички държавни регулации не е ясен на никого. Само по себе си това е повод за паника, защото означава, че управляващите и администрацията или не се интересуват от ефектите на работата си върху икономиката, или просто не искат да смятат. И в двата случая обаче сметката плащат фирмите и гражданите, които всекидневно са затрупвани с нови изисквания, регулации, процедури и т.н., които струват време, пари и липса на конкурентност.

За да придобие читателят представа за мащаба на общите разходи за икономиката от регулирането, ще посочим конкретен пример. През 2011 г. се прави оценка на задълженията за информиране* , наложени на бизнеса в избрани 20 закона и свързаните с тях подзаконови нормативни актове. Тя показва, че разходите в тях са за над 1,5 млрд. лв. годишно. В четири от 20-те закона е концентрирана 84% от общата стойност на оценените задължения за информиране - Закон за данък върху добавената стойност, Кодекс за социално осигуряване, Закон за корпоративното подоходно облагане и Данъчно-осигурителен процесуален кодекс.

Дори и да приемем, че в анализа са включени основните нормативни актове, то тази оценка е силно подценена, т.е. целият административния товар в България е далеч по-висок. Оценката не включва регулациите на общинско ниво, които са определящи за дадени сектори и дейности. Ако трябва да сме по-близо до една реална оценка на административната тежест, то тази сума от над 1,5 млрд. лв. трябва поне да се удвои, достигайки над 3 млрд. лв. годишно, което представлява 4% от БВП за 2011 г. Огромният размер на товара от регулациите нямаше да е толкова стряскащ, ако срещу този разход качеството на публичните услуги не беше толкова ниско.

Възможен е и друг подход, който оценява невидимите ефекти от лошото законодателство. Най-често те значително превишават преките, измерими разходи за съобразяване със законодателството, но почти никога не се прави опит поне да бъдат описани.

Оценка на невидимите ефекти от регулациите може да се направи чрез позицията на България в Индекса за глобална конкурентоспособност. Той се изготвя от Световния икономически форум и цели да оцени способността на всяка страна да осигури просперитет на своите граждани. С резултат от 4,27 точки за 2012-2013 г. България се нарежда на 62. място от 144 страни в класацията. Причината за ниския резултат са институциите, инфраструктурата и ефективността на пазара на стоки - именно областите, които зависят пряко от работата на администрацията и управляващите. Едни от най-лошите резултати се наблюдават при следните индикатори:

Защита на правото на собственост - лошата нормативна уредба, неефективната работа на съда, полицията и администрацията. Ниското качество на работа на институциите и честите промени в законодателството без оценка на въздействието подкопават доверието на гражданите в тях.

Има фаворити в решенията на държавните служители – това е разпространена практика по всички етажи на властта. Резултати от проверка на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ) за спазването на законовите изисквания при процедурите за обществени поръчки показват, че през 2012 г. са направени близо 1235 нарушения при 2446 процедури (51% от общия брой проверени обществени поръчки).

Нормативна уредба – законово изискване за оценка на въздействието на изменения и допълнения на съществуващата нормативна уредба или при приемането на нови нормативни актове има, но или не се изготвя, или се прави проформа. Оттам идва и липсата на ясни правила за предвидимост и обоснованост при промяна на законодателството, което влияе на качеството на законите и на тяхното спазване.

Прозрачност при провеждане на правителствената политика – някои решения се вземат непрозрачно, без аргументация и при липса на оценка за ефекта им. Голяма част от информацията е налична само за вътрешна употреба и не се публикува. Тя е достъпна единствено по реда на Закона за достъп до обществена информация.

Това са само част от проблемните области в България, които не позволяват на цялата икономика да функционира нормално и да бележи по-бързи темпове на растеж. Ефектите върху фирмите и гражданите са:

- неефективната защита на правото на собственост води до по-ниски доходи;

- по-ниската конкурентоспособност води до по-бавно излизане от кризата;

- по-трудните условия за работа на фирмите водят до по-висока безработица;

- високата корупция спира инвестициите;

- по-трудното правене на бизнес води до по-нисък икономически растеж.

Основният път за поправяне на тази порочна практика минава през задължителното прилагане на метода за оценка на въздействието на политиките и на законодателството от администрацията. Това значително ще намали броя на лобистките поправки и ненужните регулации, както и осезаемо ще ограничи регулирането на бизнеса.

 -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 * Основната единица за измерване на административните разходи за бизнес е задължението за информиране (ЗИ). Това е задължение, възникващо по силата на законова разпоредба, което изисква предоставяне на информация и данни на държавни органи от частния сектор. Намаляването на административната тежест включва и отпадане/облекчаване на задълженията за информиране, заложени в законодателството.