Скритите бюджетни разходи в края на всяка година

Традицията при публичните финанси в България повелява цяла година да потискаш бюджетните разходи и през декември, когато е ясно състоянието на бюджета, да започне ударно разплащане. От една страна, този подход има своите обективни и субективни обяснения – планират се по-ниски разходи, за да се обезкуражи нестихващия стремеж на публичната администрация да харчи все повече и повече. Когато е ясно, че парите са ограничени, администрацията е по-концентрирана и си избира приоритети. От друга страна, подобен подход концентрира огромни разходи в края на годината, които се правят без предварително обсъждане, без санкция на парламента и без яснота за ефективността и ефикасността им. Нещо повече – подобен подход убива предния аргумент за фокусиране върху приоритетни разходни програми, тъй като в края на годината правителството така или иначе отпуска допълнилнителни средства.

Инструментът за отпускане на безотчетните допълнителни разходи са постановления на Министерски съвет на чл. 109 от Закона за публичните финанси, които регламентира подобни действия. Разходите най-общо се разделят в три групи:

• Предвидени разходи по бюджета на дадено ведомство, които се отпускат с постановление на МС;
• Преструктуриране на разходи без това да влияе на бюджетното салдо;
• Непредвидени разходи.

Въпреки че първата група от разходи са предвидени, изпълнението им е концентрирано в края на годината. С други думи, това са разходи, които хем са предвидени, хем поведението им е като за непредвидени разходи.

Втората група разходи няма отношение към общите публични разходи, но чести промени в структурата им навежда на мисълта за лошо планиране. Нещо повече – това е лесен начин да се прикрят неефективности, свръх финансиране и лобизъм при различни държавни и общински програми.

Третата група – непредвидените разходи – създават най-големи фискални рискове по ред причини. Най-болезнената от тях е, че от години е ясно, че централният бюджет е като кутията с котката на Шрьодингер, в който има едновременно предвидени и непредвидени разходи. Първите най-лесно могат да се илюстрират с инвестиционната програма на правителството – предвидените консолидирани капиталови разходи са по-високи в сравнение с разписаните капиталови разходи по разпоредители с бюджетни средства. Един от последните примери за това са отпуснатите средства за строителството на автомагистрала „Хемус“, за която от години е ясно, че се строи със средства от държавния бюджет, но официално почти не присъства в проекта, който се обсъжда в парламента, а в края на годината просто се отпускат пари за нея.

Към тях се прибавят и непредвидени разходи, като например финансирането на т.нар. програма за саниране през 2016-2017 г. По нея са предвидени минимални средства по бюджета на Министерството на регионалното развитие и благоустройството през годините, които са достатъчни да покрият текущите задължения за плащания. В края на годината обаче правителството решава, че освен тях, ще отпусне допълнителни средства – около 850 млн. лв. във всяка от годините – без ясно обяснение за необходимостта от това. Разбира се, аргументът, че разходите за саниране са планирани, а тези за „Хемус“ – не, звучи също толкова логичен и именно това е основният проблем с тези разходи – никой извън изпълнителната власт не е наясно какво точно се случва с тях.

Размерът на допълнително отпуснатите разходи също е впечатляващ. В периода 2016-2019 г. между 25 и 34% от годишните разходи на министерствата са отпускани с постановления на МС, като голяма част от тези средства се отпуска именно в края на годината. При общините този дял е по-малък, но все пак значителен – между 11 и 16%. На практика през декември Министерски съвет се занимава основно с местене на едни и отпускане на други разходи. Например в последния месец на 2019 г. има 43 постановления за промени в разходите на фона на между 5 и 10 през останалите месеци на годината.

Всяка година обаче разходите са концентрирани в едно ведомство – Министерството на регионалното развитие и благоустройството.

• 2016 и 2017 г. - разходи за саниране – по 850 млн. лв., или общо 1,7 млрд. лв.
• 2018 г. - средствата за автомагистрала „Хемус“ – 1,35 млрд. лв., но към тях се прибавят и над 145 млн. лв., отпуснати на някои общини за ремонти и инвестиции, или общо 1,5 млрд. лв.
• 2019 г. - отново средства за „Хемус“, но значително по-малко – 483 млн. лв., а към тях се прибавят 280 млн. лв. за ремонт на пътища и изготвяне на технически проект и строителство (инженеринг) на участъци от автомагистрала „Хемус“ и модернизация на автомагистрала „Калотина“, както и 208 млн. лв. за погасяване на задължение на Национална компания „Железопътна инфраструктура“ към бюджета, или общо 971 млн. лв.

Всичко това повдига въпроса за очакванията за 2020 г. Към края септември въпреки обявените програми за икономическа подкрепа, бюджетът все още има излишък от близо 900 млн. лв. По всичко личи, че дори в криза правителството е неспособно или не желае да излезе от порочните си практики и в края на годината отново ще видим концентриране на големи разходи. Предстои да видим дали това ще е финансиране на антикризисни мерки, разплащане по вече доставени стоки и услуги през годината или нова порция фискална алхимия като разходите за „Хемус“ и санирането. Тя се изразява в това, че правителството едновременно отчита разходи и увеличаване на спестяванията със същия размер, на което всеки, който има дори и бегъл досег с домакински бюджет, би завидял. 

На практика, правителството заделя целеви средства за точно определени разходи, които излизат извън рамките на фискалната година, защото в противен случай неусвоените средства се връщат във фискалния резерв, а отпускането им отново минава през цялата бюджетна процедура, включително обсъждане в парламента. С други думи, от гледна точка на закона (в най-широкото му тълкуване) това са разходи, но от гледна точка на икономиката са спестявания, тъй като все още не са разплатени за доставени стоки и услуги. Това е и основната причина за големите разлики в бюджетното салдо, изчислено по националната методология и тази на Евростат – през 2018 г. Министерството на финансите отчита излишък от 0,1% от БВП, а според Евростат той е 2%.

Управлението на публичните финанси изисква гъвкавост, независимо от правителството, тъй като бюджетната рамка не може да предвиди всичко и с прецизност, което стана болезнено ясно в резултат на пандемията от тази година. Въпреки това тази гъвкавост следва да е в разумни граници и да е функция на икономическата активност в страната, а не в края на всяка година да се отпускат допълнителни разходи за над 1 млрд. лв. От морална гледна точка е трудно да осъдиш укриването на данъците, когато ежегодно правителството заобикаля бюджетната процедура и укрива разходите си.

Автор: Калоян Стайков, старши икономист в Института за пазарна икономика