Бюджетните драми на Княжество България: Как се харчат държавните пари след Освобождението?

Дебатите за това как ще изглежда бюджетът на България за 2026 година продължават, като окончателната финансова рамка на държавата тепърва предстои да бъде окончателно оформена и гласувана от Народното събрание. Много от предложените бюджетни политики станаха обект на критики, но историята показва, че когато става въпрос за харчене на "държавни пари", винаги има недоволни. 

Още след Освобождението младото Княжество България се сблъсква с първите си финансови проблеми. Някои от тях са много по-належащи от тези, пред които страната ни е изправена днес, защото тогава тя трябва да започне буквално "от нулата". Първият документ, който прилича на бюджет, е издаден от временното руско управление и се казва „Смета разходам, назначенным к производству из Болгарских доходов“, изготвен за периода от 1 март 1879 до 1 март 1880 г. Той представлява само разходна рамка в духа на военната администрация от преходния период.

След това постепенно се създават новите органи на фискалния контрол в страната. Върховната сметна палата е учредена през декември 1880 г., за да преглежда изпълнението на бюджета „по всички отрасли“ – решаваща стъпка към модерно касово счетоводство и последващ контрол. Българският лев пък е създаден със закона от юни 1880 г. и се превръща в основно платежно средство на новата държава. Това обаче не става изведнъж, а постепенно, тъй като в първите години в обращение се намират много чуждестранни валути (френски франкове, британски лири, османски парични единици и др.), а изтеглянето им отнема години. 

Държава в строеж 

Първото десетилетие на новото Княжество е свързано с изграждането на новата инфраструктура на модерната българска държава. В дневниците на Народното събрание и на финансовото министерство се редуват кредити за шосета, мостове, обществени здания, за пощи и телеграф – точно онези трайни активи, без които администрацията и комуникациите не биха могли да съществуват. Още през 1880 г. се гласуват пакетни суми за строителство на пътна мрежа и мостове. Подобни решения се виждат и през 1883–1885 г., когато отделни пътища, например до Пирот, Орхание (днешния Ботевград) и др., са обявявани като „безспорно нужни“. 

Така капиталовите разходи стават емблема на ранните държавни бюджети. В края на 80-те и през 90-те години на 19-и век, докато инфраструктурата си остава приоритет, втората голяма бюджетна тема е консолидацията на администрацията и поддържането на вътрешния ред в лицето на Министерството на вътрешните работи, плюс обслужването на дълга (включително и т.нар. окупационен дълг, администриран през Българската народна бана). 

Именно тук започва класическият спор в пленарната зала за „разрастването на чиновничеството“ и тежестта на щатовете в отделните държавни структури. Растящата мрежа от окръжни, околийски и общински администрации, полицията и съдебната власт, се превръща във все по-голямо финансово бреме. 

В прелома между 19-и и 20-и век значитено започват да се увеличават и военните разходи. В бюджета за 1897 година те възлизат на 22.1 млн. лв., или почти една четвърт от всички разходни пера (83.4 млн. лв.). Веднага след тях се нареждат разходите за обслужването на държавния дълг (18.3 млн. лв.). Значителна тежест се пада и на Министерството на народното просвещение (9.2 млн. лв.), Министерство на вътрешните работи (8.38 млн. лв.) и  Министерството на общите сгради, пътищата и съобщенията (6.92 млн. лв.).   

Типичен пример за повишаващата се тежест на военните разходи е ситуацията през 1908 година - отчетите показват общи приходи в бюджета от 98,13 млн. лв. и разходи от 102 млн. лв., което прави бюджетен дефицит от близо 4 млн. лв. 

В дебатите в пленарна зала обаче изпъква много по-сериозният проблем на т. нар. "свръхсметни кредити", тоест разходи извършени извън планираните сметки. В стенографския запис на парламентарното заседание от 21 декември 1908 година се посочва, че военният бюджет на страната е набъбнал до внушителните 111 млн. лв., което надвишава близо три пъти общото планирано перо за военните разходи за въпросната година (39 млн. лв.). Това се случва чрез допълнителни отпуснати кредити, извънбюджетни плащания и т.н. , като подобни практики се наблюдават не само във военното дело, а в почти всички министерства.  

Този процес е и едно от доказателствата на т. нар. "теория за кутията с червеи" - след като веднъж е отворена, винаги е необходима по-голяма кутия, за да бъдат прибрани обратно. Точно това се случва и с държавните разходи, тъй като те растат с почти постоянни темпове от година на година, а в същото време мотивацията за политически реформи и ограничения по някои от раздутите пера намалява, защото биха донесли сериозни електорални щети. Тази зависимост е и едно от нещата, които не са се променили особено през последните 140 години. 

Казусът е забелязан и описан още през 1894 година от българския държавник Михаил Сарафов в неговата монография "Бюджетите на Княжество България през десетилетието 1879 - 1888 година". Там той отбелязва, че реално събраните приходи в бюджета систематично се оказват по-малко от предвидените, докато за разлика от тях разходите устойчиво растат.

Как държавата събира приходите си? 

След Освобождението България наследява данъчна система, силно повлияна от османската традиция – с данъци като десятъка (върху продукцията), теметуата (върху занаятите) и емляка (върху имотите). През първите години младото княжество има ограничени финансови ресурси и слабо развита административна инфраструктура, поради което държавата започва постепенно и внимателно изграждане на собствена фискална система, основана на европейските образци. 

Първата стъпка е направена през 1884 година, когато IV Обикновено народно събрание приема Закона за гербовия сбор. С него се въвежда такса, дължима при съставянето на различни документи и книжа. Този сбор има двойна функция – от една страна, осигурява приходи в държавното съкровище, а от друга – придава правна стойност на документите, върху които се поставят гербови марки. Така се поставя началото на модерното българско финансово законодателство, което обвързва държавата с гражданския оборот.

През януари 1885 г. същото Народно събрание приема Закона за данъка върху наемната стойност на недвижимите имоти, известен като иджар. Той облага с три процента доходите от наеми, като изключва земите, обложени с десятък. С това се въвежда първият градски имотен данък, насочен към собствениците на къщи и сгради, отдаващи помещения под наем – важен елемент в опита за по-справедливо данъчно разпределение между различните социални групи.

Месец по-късно, през януари 1885 г., е приет и Законът за патентите. Негов автор е министърът на финансите Петко Каравелов, който изтъква, че данъчната система в княжеството все още функционира по начин, наследен от руската окупационна администрация след Освобождението. Той настоява за реформиране на доходния данък, наричан „теметуат“, и за справедливо облагане на различните източници на приходи – от търговия, промишленост и занаяти. Така се поставя началото на модерното облагане на стопанската дейност и доходите.

През следващите години държавата разширява системата на косвените данъци, насочени към потреблението и търговията. През 1890 година е приет Законът за тютюна, който въвежда акциз и бандерол върху тютюневите изделия, както и правила за производството, вноса и търговията. Това е първият закон, който използва бандерола като средство за данъчен контрол, и поставя основата на акцизната система в България.  

Две години по-късно, през 1892 г., Народното събрание приема Закона за индустриалните и търговските марки. Той урежда правото на производители и търговци да регистрират свои марки, като въвежда и съответни гербови такси. Мотивите към закона подчертават, че това не само ще защити търговците от фалшификации, но и ще донесе приходи на държавната хазна чрез продажбата на гербови марки. През същата година се приема и Законът за плащане на десятъка, който заменя старото натурално плащане с парично. Това е решителна крачка към модернизацията на селскостопанското облагане и към пълната монетаризация на данъчната система.

Следващият важен етап е Законът за данъка върху занятията, приет през декември 1894 г.. Той обхваща всички лица, които упражняват някакъв занаят, индустрия или търговия, и така въвежда принципа, че всеки доходоносен труд подлежи на облагане. Това е първият закон, който систематизира данъка върху професиите и доходите – предшественик на съвременния подоходен данък.

Паралелно с това държавата създава и институционална инфраструктура за събирането на данъци. През 1896 г. е приет Правилник за главните бирничества, който урежда дейността на финансовата администрация – назначенията, задълженията и вътрешния контрол. Това бележи началото на изграждането на професионален апарат за фискален надзор.

В края на века се появяват и други специфични данъчни и финансови мерки. През 1897 г. се утвърждава Законът за съкровищните бонове, който разрешава на финансовия министър да издаде държавни облигации на стойност до двадесет милиона златни лева – първи сериозен опит за вътрешен държавен заем, предназначен за строеж на пристанища и железопътни линии. 

Има и примери за доста "екзотични" държавни монополи, като Законът за изключителното право на държавата да произвежда и продава карти за игра от 1898 година, с който се въвежда държавен монопол и акциз върху този дребен, но доходен артикул. Така се затвърждава и принципът, че монополните стоки могат да служат като източник на сигурни бюджетни приходи.

Новият век започва с още една значима промяна. През 1901 г. Народното събрание приема Закона за поземления данък, който облага всички непокрити недвижими имоти – ниви, ливади, лозя, гори и други земеделски площи. С това завършва дългият процес на преработка и замяна на старите османски форми на облагане с европейски тип имотен данък.

Колко са държавните чиновници през 1908 година? 

Според щатните таблици в държавния бюджет за 1908 година и административните справочници от онова време, България разполага с между 25 и 28 хиляди държавни служители, в които влизат административни длъжности, полиция, учители, съдии, технически персонал (телеграфни, железопътни, печатни работници) и др. 

При население от около 4.2 млн. души, според преброяванията от началото на миналия век, това прави около един държавен служител на 170 души население, което е сравнително нисък показател в сравнение с повечето европейски държави. 

Сравнението със съвременната статистика също е интересно, тъй като в последния анализ на Фискалния съвет проблемът с растящата администрация (и нейното заплащане) беше изрично споменат. Зaeтитe в oбщecтвeния ceĸтop пo тpyдoви и cлyжeбни пpaвooтнoшeния пpeз 2024 г. ca 558 399 дyши, което прави по един на всеки 11 души у нас. Ако се вземе предвид само администрацията (около 112 хиляди души), това прави по 1 държавен служител на 65 души население - близо три пъти повече, отколкото през 1908 година. 

Темата за заплатите на чиновниците също е интересна - данните от началото на миналия век показват, че месечната заплата на един министър е 500–600 лв., на един окръжен управител е 200-250 лв., на архивар в администрацията е 60-80 лв., на стражар - 30-45 лв., а на гимназиален учител - 80-120 лв.

Любопитен факт е, че учителите взимат над два пъти по-големи възнаграждения от стражарите, а също и че съотношението между доходите на министъра и на най-нископлатения държавен служител е внушително - 12-15 пъти. 

Днес нещата изглеждат по различен начин, като "ножицата" в доходите на държавните служители е далеч по-тясна - един полицай, например взима около 2300 лева месечна заплата, докато тази на министър-председателя е малко над 12 хиляди лева (съотношението е грубо 1:5). Но в същото време общата численост на администрацията е значително по-голяма, а оттам нараства и делът на разходите за обслужването ѝ в държавния бюджет.  

Историята на българските бюджети след Освобождението е всъщност историята на самата държавност – с нейните колебания, амбиции и уроци. От първите скромни сметки на Временното руско управление до съвременните дебати в парламента за всяка бюджетна стотинка, България върви по един и същи път –  на баланса между нуждите на обществото и възможностите на държавата.

Поколения управници, финансисти и народни представители са се сблъсквали с вечния въпрос как най-ефективно да се харчат „държавните пари“. В основата на финансовите дебати обаче стои една непреходна идея – че всеки лев, всяка политика и всяко решение в бюджета са не просто числа, а огледало на ценностите и приоритетите на нацията.