Публикуваният на 9 декември законопроект за държавния бюджет на Република България за 2025 г. предизвика оживени дискусии сред експертите и си навлече немалко критики. Почти нямаше привърженици на бюджета извън финансовото министерство. Дори управителят на БНБ публикува критично становище и се обяви против приемането на Бюджет 2025. Безспорно изпълнението на този бюджет е свързано с преодоляването на сериозни предизвикателства.

Проблеми, съпътстващи проекта на държавен бюджет за 2025 г.

Освен проблеми, свързани с неспазване на бюджетната процедура, политическата криза в България и кратките мандати на редовни правителства, редувани със служебни такива, доведоха до цялостно влошаване на фискалната дисциплина на страната, липса на ясни бюджетни цели в средносрочен план, непоследователни и популистки мерки увеличиха разходните ангажименти, без същевременно да бъдат осигурени източници за финансиране. Влошаването на състоянието на публичните финанси започна след пандемията от Ковид-19 и продължи с многократни популистки предложения (увеличаване на пенсии, възнаграждения, обезщетения, данъчни преференции и др.) от всички политически партии в ситуации на предизборна обстановка, опитвайки се да спечелят повече гласоподаватели. През последните четири години разходите за пенсии нараснаха двойно, МРЗ се увеличи с над 50%, прие се мащабна капиталова програма за общините без ясни правила за кандидатстване, приоритизиране и одобрение на проектите. Всичко това прави изключително трудна задачата по съставянето на бюджет, който да бъде обществено приемлив. Рано или късно идва време за сметката и въпросът е: кой ще плати цената?

Основен проблем на Бюджет 2025 е, че се съставя от служебно правителство, което няма намерения да го изпълнява реално. Бюджетът е инструмент за провеждане на политики, а не е работа на служебния кабинет да формулира такива. Според вносителите бюджетът е инерционен и включва всички разходи, произтичащи от законодателни актове, като се опитва да напасне приходите, за да се впише в рамките на 3-процентното ограничение за дефицита при непроменени политики. Дори служебният финансов министър вероятно се съмнява, че планът за 2025 г. ще бъде изпълнен по този начин, но очевидно не иска да залага непопулярни мерки като ограничаване на разходите или вдигане на данъчни ставки по основните данъци, които са неизбежни, ако се стремим към дългосрочно стабилизиране на публичните финанси. В този смисъл най-добре щеше да бъде служебният финансов министър Людмила Петкова да внесе проект за удължителен закон, както направи през 2022 г. тогавашният министър Росица Велкова, и да остави съставянето на бюджет на новото правителство, което ще носи политическа отговорност за неговото изпълнение.

Бюджет 2025 беше внесен с голямо закъснение – чак на 13 декември 2024 г., което създаде обективен риск да започнем новата година без бюджет. Законодателят е предвидил депутатите да разполагат с 2 месеца за разглеждане и обсъждане на предложените законопроекти по бюджета. Това беше още един допълнителен аргумент да се внесе удължителен закон вместо нови проектозакони за бюджетите.

Прави впечатление, че Бюджет 2025 е планиран „на ръба“ на фискалното правило за допустим дефицит – 3% от БВП. Това означава, че евентуално неизпълнение на приходите, които същевременно изглеждат твърде нереалистични, ще постави под риск изпълнението на критерия от Маастрихт и влизането на България в еврозоната. Разумно е да се предвидят някакви буфери при развитие на неблагоприятен сценарий.

Освен това той е внесен в нарушение на Закона за публичните финанси – някои от числовите фискални правила не са спазени. Например държавните разходи възлизат на 46% от БВП – при ограничение до 40% от БВП (чл. 28, ал. 1, ЗПФ). През 2024 г. се очаква разходите да достигнат 39,1% от БВП. Това означава, че държавният сектор се увеличава с близо 7% от БВП само за една година, без да е налице някаква извънредна необходимост от това. Дори по време на ковид пандемията не сме наблюдавали подобна експанзия.

Предизвикателство е и връщането на бюджета към баланс на сериозно увеличените от правителствата в последните 4 години разходи за пенсии и възнаграждения, както и автоматичното им индексиране.

Липсва многогодишно бюджетно планиране, което да дава общи насоки за фискалната политика, независимо от смяната на правителствата. В тази връзка новите фискални правила в ЕС изискват от всяка държава да представи Средносрочен фискално-структурен план за минимум 4-годишен период, от който да се вижда в каква посока ще се развива страната по отношение на бюджета. България все още не е представила такъв документ, което се обяснява и с липсата на редовно правителство.

Параметри на Бюджет 2025

Накратко – Бюджет 2025 предвижда 25% ръст на приходите и разходите спрямо очакваното за 2024 г. изпълнение и отново дефицит в максимално допустимия размер от 3% от БВП, каквото е ограничението в Пакта за стабилност и растеж.

От параметрите на самия бюджет на първо място вниманието привлича безпрецедентният годишен ръст на публичните разходи. Разпределението на допълнителните разходи от 20 млрд. лв. по направления показва, че почти 40% от тях ще са за финансиране на капиталовата програма (7,4 млрд. лв.), с 1/3 от тях ще се финансират социални разходи (6,3 млрд. лв.), 15% от увеличението, или 3 млрд. лв., са допълнителни разходи за персонал (2 млрд. от тях са в сектор „Отбрана и сигурност“), с почти 2 млрд. лв. ще нараснат разходите за издръжка, а лихвените разходи и вноската в ЕС се увеличават с 1 млрд. лв. Особено притеснителен е ръстът на разходите за персонал – спрямо плана за 2024 г. – 28%, или 5 млрд. лв. повече. Издръжката се увеличава с 23%. Повече от ясно е, че с такива двуцифрени темпове на растеж на постоянните разходи не е далече времето, в което вдигането на данъците ще стане неизбежно.

В търсенето на приходи, които да покрият разходните ангажименти и дефицитът да се ограничи до 3% от БВП, без да се увеличават данъчните ставки, МФ стигна до идеята за данъчна амнистия. Аргументът е високият дял на сивия сектор в България и надеждата е, че чрез амнистията част от него ще се изсветли. Очакванията са мярката да осигури около 5 млрд. лв. Няма да коментираме доколко целесъобразен е този инструмент, само ще акцентираме на големия риск очакваните приходи да не бъдат събрани, което може сериозно да влоши бюджетното салдо. Нещо повече, недопустимо е с подобни приходи с еднократен и негарантиран характер да се покриват постоянни текущи разходи, които през следващата година отново ще останат без финансиране.

Бяха предложени и други приходни мерки, като облагане на свръхпечалбите на банките, данък върху подземните богатства, но в последствие МФ се отказа от тях.

Кой ще плати сметката?

По всичко изглежда, че част от сметката ще се плати от бъдещите поколения – 6,5 млрд. лв. дефицит означава, че с толкова расте задлъжнялостта. Всъщност според законопроекта държавният дълг през 2025 г. може да достигне 60 млрд. лв., което е с 12,5 млрд. лв. повече, или увеличение с 26% само за една година. Динамиката на дълга е доста притеснителна – за периода 2023–2028 г. той се удвоява. Друга част (почти 4 млрд. лв.) ще се стовари върху работниците и работодателите под формата на осигурителни вноски. През 2026 и 2027 г. с още 3,5 млрд. лв. ще се увеличи осигурителното бреме заради повишаване на прага и на вноските с още 5 пр.п. Потребителите и бизнесът ще платят почти 5 млрд. лв. повече ДДС и 1,7 млрд. лв. повече акцизи. От данъчната амнистия се очакват 5 млрд. лв. Част от сметката трябва да се покрие със средства от ЕС – 3,7 млрд. лв.

Предизвикателства пред Бюджет 2025

Основно предизвикателство пред бъдещите бюджети на България е овладяването на ръста на разходите и връщането им до определената като оптимална стойност от 40% от БВП. Например натискът върху разходите за възнаграждения може да бъде облекчен чрез премахване на автоматичните формули за увеличаването им в някои сектори.

Друго основно предизвикателство е спазването на критериите за влизането ни в еврозоната. Освен че бюджетът е пряко свързан с критерия за дефицит, той може да има сериозно влияние и върху другия критерий – ценовата стабилност.

Изпълнението на ангажиментите по ПВУ също е под въпрос – до момента страната ни е получила само първия транш от 2,6 млрд. лв. Вторият транш се бави заради незавършени реформи, а до края на август 2026 г. трябва да се усвоят още 7,8 млрд. лв. Именно заради очакванията да се получат тези средства по ПВУ са планирани невероятните 14 млрд. лв. капиталови разходи през 2025 г. Големият риск тук не е дали ще успеем да усвоим всички средства, които са планирани за България, а дали ще изпълним започнатите проекти в срок, защото в противен случай те ще трябва да се финансират от държавния бюджет, а не са предвидени пари за тях.

Изпълнение на бюджета за 2024 г.

МФ очаква бюджетът да приключи с дефицит в размер на 3% от БВП, както е планирано. В номинално изражение дефицитът възлиза на 6,1 млрд. лв. Трябва да се отбележи, че до края на ноември дефицитът беше 1,8% от очаквания БВП и само за последния месец той се увеличава до 3% от БВП. Въпросът е необходимо ли беше да имаме такъв дефицит? Нуждаеше ли се икономиката от такъв мощен фискален стимул в края на годината? Продължава порочната практика в последните дни на годината ударно да се разплащат капиталови разходи, тъй като са били планирани, и така да се „оползотворят“ всички средства до одобрения размер на дефицита, независимо дали е необходимо да има изобщо дефицит. Все пак бариерата от 3% дефицит е граница, а не препоръчителна стойност. В ЗПФ е посочено, че средносрочната бюджетна цел следва да бъде балансирано салдо, а не дефицит във всички случаи. Максимално допустимият праг на дефицита следва да се реализира при тежка икономическа ситуация, изискваща активна държавна намеса. През изминалата 2024 г. икономиката на България се развиваше добре, безработицата беше ниска, доходите се увеличиха. Непостъпването на планираните втори и трети транш по Плана за възстановяване и устойчивост се отрази негативно на приходите, но пък данъчните приходи са преизпълнени и бележат годишен ръст от 12,2% спрямо 2023 г.

Каква трябва да е фискалната политика през 2025 г.?

Правилната фискална политика е антицикличната. За да се оцени фискалната позиция обаче, бюджетното салдо не е достатъчен показател. То показва дали фискалната политика е рестриктивна (излишък) или експанзивна (дефицит). Фискалната позиция се оценява в зависимост от изменението в структурния баланс и равнището на икономиката спрямо потенциала. За 2025 г. МФ очаква 2,8% реален икономически растеж, положително отклонение от потенциалния темп на растеж (output gap) и същевременно планира бюджета с дефицит, при това на максимално допустимото равнище. При така изброените допускания за макроикономическо развитие антицикличната фискална позиция предполага подобряване на структурното салдо – не непременно излишък, но поне намаляване на дефицита. Вместо това фискалната позиция на България за 2025 г. е силно проциклична – структурният бюджетен баланс се влошава от -3% от БВП през 2024 г. до -5,5% през 2025 г. (при ограничение от -1% в ЗПФ). Такъв голям структурен дефицит не сме имали дори през 2014 г., когато фалира КТБ. Не става ясно какво налага такова драстично отклонение от правилата за фискална дисциплина, и то при очаквания за благоприятна икономическа година.

В крайна сметка бюджетът за 2025,г. не беше разгледан до края на годината и се наложи в последния ден на годината МФ да внесе проект на Закон за събирането на приходи и извършването на разходи през 2025 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2025 г. Предложено е законът да влезе в сила от 1.01.2025 г., а действието му не може да продължи повече от 3 месеца, което означава, че до края на март трябва да бъде одобрен бюджет за 2025 г. или Народното събрание да гласува нов удължителен закон. Предстои депутатите да гласуват предложения специален закон до средата на януари, а същинското разглеждане на Проектобюджет 2025 е отложено до сформиране на управленско мнозинство. Големият риск е бюджетът да влезе за разглеждане в пленарна зала, без да има такова мнозинство, и да се превърне в предизборна арена, на която всички партии предлагат допълнителни разходи и никой не предлага допълнителни приходи.