Възможен ли е референдум чрез данъците

Възможно ли е някаква част от данъчните приходи да се изразходва целево и това да се реши действително от гласоподавателите?Съществува ли начин предпочитанията на избирателите да бъдат ясно изразени чрез техния вот? Какви са вариантите за подобряване на ефективността на бюджетните разходи? Това са част от най-важните въпроси в областта на публичните финанси, които са особено значими в предизборен период.

Един от първите уроци на икономиката е, че ресурсите са ограничени, а потребностите на хората са огромни. Тоест наличните (бюджетни) ресурси е необходимо да се разпределят по начин, който да удовлетворява изискванията на населението, като се насърчава стопанският растеж и се увеличава качеството на живота.Според заложените параметри в бюджета за 2013 г. данъчните приходи надвишават ¾ от общите, което потвърждава ролята им на най-важния приходоизточник. Алтернативите на данъчното облагане са постъпленията от такси, от управление на държавната собственост, глоби и помощи, но общото им значение не е толкова голямо.

Според теорията на публичните финанси данъците са принудителни, задължителни и безвъзмездни плащания към държавата, чрез които се осигуряват средства за финансиране на разходите й. Тоест приходите от тях не са предварително разпределени за конкретна цел. Изключение представляват осигурителните вноски, които се използват за осъществяване на функциите на държавата във връзка със социалното осигуряване и здравеопазването. Практиката от последните няколко години обаче показва, че са необходими значително повече средства от събраните от осигурителните вноски, което налага част от постъпленията от останалите данъци да се използват за тази цел.

Възможно ли е гласоподавателите да посочат на политиците какви са предпочитанията им относно разпределението на приходите в държавния бюджет и да ги накарат да ги интегрират в подходящи мерки? Един от основните недостатъци на съвременната система на представителна демокрация е, че в повечето случаи се гласува не за решаването на конкретен проблем, а за определена партия, коалиция или политик. Изборът на гласоподавателите се определя по-скоро от съвкупност от идеи в съответната предизборна програма, отколкото от мерките в една или друга област. Освен това теорията за публичния избор и по-точно Теоремата на Ероу (за подробно обяснение виж Arrow, Kenneth, “A Difficulty in the Concept of Social Welfare”, The Journal of Political Economy, Vol. 58, No. 4, August 1950, pp. 328 – 346, б.а.) показва, че не съществува и не би могло да се конструира перфектно правило за гласуване, което напълно да разкрива и представя предпочитанията на хората.Заедно с това е налице проблемът на представителността – политикът трудно може да бъде мотивиран да действа в интерес на своите избиратели вместо в свой собствен интерес. Възможните решения от практиката в частния сектор не винаги са приспособени за приложение в публичния, така че дали гласоподавателите оценяват позитивно дадена партия или политик се показва на следващите избори, което се случва след продължителен период от време.

Разходи и ефективност

Важен е въпросът за ефективността, която представлява сравнението между използваните ресурси и получените продукти или между разходите и ползите. При даден ресурс по-голям резултат означава по-висока ефективност. Сравнението изисква и разходите, и ползите да бъдат измерени по приемлив начин. Проблемите при оценката на ефективността на публичните разходи са свързани с факта, че допълнителните ресурси не могат да бъдат придобити на същата цена като предишните. Финансирането чрез данъци се получава при нарастващи разходи за събиране на всяка допълнителна единица приход.Това е особено важно за трансформиращи се икономики като българската, а проблемът се усложнява от неблагоприятната стопанска конюнктура, когато стимулите да не се плащат данъци са по-високи. При тези условия повишаването на данъчното облагане допълнително потиска икономическата активност, капиталообразуването и създаването на работни места. Така общият (видим и невидим) разход за икономиката от всеки допълнително събран лев в държавния бюджет може значително да надвишава този лев.Това би могло да се избегне, ако общият размер на разходите не се промени, а се преразпределят средства от едни функции към други.

Съществуват няколко основни варианта за неефективност на държавните разходи – първият е ефективно производство при нежелани цели. В този случай преследваната цел се постига при минимални разходи, но крайният продукт е нежелан от обществото. Алтернативен вариант е, когато бюджетът е насочен към желани дейности, но разходите са прекалено високи в сравнение с получените резултати. Разбира се, възможна е комбинацията между първите два варианта – нежелан резултат се постига по неефективен начин. Друг вариант е отклоняването на средства в рамките на една и съща област – например разходите за здравеопазване могат да бъдат пренасочени от превенцията на заболяванията към болниците или от селските към градските райони. Освен това ресурсите могат да се отклонят от доставчика на услугата към администрацията й. При дейности като здравеопазване и образование най-важни са самите изпълнители – лекарите, медицинските сестри, учителите, възпитателите, които трябва да произведат продукти, които да допринесат за желания резултат – по-добро здраве, нарастваща продължителност на живота, качествен човешки капитал. По този начин пренасочванията в рамките на една бюджетна категория също са елемент на ефективността, въпреки че не водят до промяна в общите разходи за категорията. Казано иначе възможностите за промяна на бюджетните разходи за постигане на по-висока ефективност са няколко. На първо място е коректното идентифициране на желанията на гласоподавателите за какво да се изразходват средствата от държавния бюджет. При установени цели възможностите за оптимизиране са няколко: запазване на размера на разходите и увеличаване на резултатите, намаляване размера на разходите и запазване на резултатите или нарастване на разходите съчетано с по-бързо нарастване на резултатите.

Алтернатива или още един механизъм?

Фискалните правила са съвременно средство за определяне на количествените параметри в държавния бюджет. Историческият опит от последните десетилетия показва, че дефицитите са твърде често срещана практика. Данните за 20 страни-членки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие през периода 1960-2011 г. свидетелстват, че средно в 71% от годините е бил реализиран бюджетен дефицит. Особено често това се случва в Съединените щати, Италия, Великобритания, Франция, Белгия, Португалия, където дефицитите са в поне 90% от случаите.При тези обстоятелства е логично основният фокус на фискалните правила да е върху размера на бюджетните разходи, дефицита и публичния дълг и в значително по-малка степен върху приходите. Правилата относно приходите са за случаите на преизпълнение и предвиждат натрупването на средства, които да се използват по време на неблагоприятна стопанска конюнктура.

Според данни на ЕК за страните от ЕС около 1/3 от фискалните правила се отнасят до размера на бюджетните разходи, като основното им предимство е подпомагането на фискалната дисциплина. Дефинирани са тавани за разходите в абсолютно изражение или спрямо брутния вътрешен продукт. Структурата на разходите обаче обикновено не е пряко засегната от тези правила. В това отношение политиците разполагат с достатъчно възможности за промени и преразпределение в рамките на общите бюджети.

Фискалните правила в България

Фискалните правила, приети в България, са също от този тип. Според Закона за публичните финанси, който влиза в сила от началото на 2014 г., бюджетният дефицит на касова основа не може да надвишава 2% от БВП, бюджетните разходи не трябва да са над 40% от БВП, консолидираният публичен дълг не трябва да надвишава 60% от БВП, а структурният дефицит не следва да е над 0.5% от БВП. Не е предвидено правило за структурата на разходите, като практиката е да се определят насоки чрез средносрочната фискална рамка. Ограниченията от тази рамка не са достатъчно строги и позволяват значителни промени спрямо първоначално заложените параметри.

При съставянето на фискалните правила биха могли да се заложат конкретни параметри за целево използване на получените средства в бюджета. Например, подобно на приходите от осигурителни вноски, такова правило може да предвиди предварително определен процент от постъпленията от даден данък или данъци да бъде насочен за изпълнението на политика, програма или проект с бюджетни средства. Най-убедителният механизъм за вземането на такова решение остава провеждането на референдум, чрез който в най-голяма степен се гарантира посочването на действителните предпочитания на гласоподавателите.

Разпределение на разходите през 2013 г.

Актуалните данни показват, че размерът на планираните консолидирани разходи включително и вноската в бюджета на ЕС за 2013 г. е 31,65 млрд. лв., а конкретното разпределение по функции е представено във фигури 1 и 2. До каква степен тази структура отговаря на предпочитанията на българските избиратели е въпрос на индивидуална преценка, тъй като всеки от тях има собствено виждане за какво трябва и за какво не трябва да се харчат средствата от бюджета.

Фигура 1: Разпределение на разходите по функции

Източник: Доклад по консолидирания държавен бюджет за 2013 г.

Фигура 2: Разпределение на разходите по икономически елементи

Източник: Доклад по консолидирания държавен бюджет за 2013 г.

Няколко са основните пречки фискалната политика на отделните държави да не отразява напълно или в някои случаи изобщо предпочитанията на хората. Недостатъците на съвременната демокрация поради невъзможността за изграждане на ефективни правила за гласуване и проблема избирател – представител допринасят за неефективността на държавните разходи поради лош избор на крайни цели или неадекватно разпределение на средствата между или в рамките на отделните функции. Фискалните правила, ако са правилно съставени, биха могли да се използват като средство за удовлетворяване на предпочитанията на населението. Чрез тях може да се предвиди отделянето на средства от бюджета за определена цел, която да бъде изпълнена в по-дългосрочен период.

Откриването на точните предпочитания на избирателите може да представлява продължителен и скъпо струващ процес, като задачата се усложнява от факта, че тези предпочитания не са статични. Алтернативата на представителната демокрация обаче е свързана не с по-ниски разходи за обществото като цяло. Използването на референдуми означава провеждането на мащабни кампании за информирането на избирателите по въпроси, по които те не са компетентни и в крайна сметка е твърде възможно резултатите да не са задоволителни. Общите разходи (преките и алтернативните) за провеждането на такива кампании далеч биха надвишили ползите от пряката демокрация. Разбира се, опитите да се открие по-добър избирателен модел трябва да продължават, като това може да обхваща използването на добри практики от частния сектор в управлението на публичния наред с въвеждането на нови информационни и комуникационни технологии.